Menu

Fundacja Instytut Bezpieczeństwa i Strategii

Fundacja Instytut Bezpieczeństwa i Strategii jest unikatowym w polskich warunkach think tankiem skoncentrowanym na identyfikacji, analizie i rekomendowaniu optymalnych rozwiązań najważniejszych problemów o charakterze strategicznym dla współczesnej Polski i przyszłych pokoleń Polaków. Obszarem działalności Instytutu są kluczowe systemy funkcjonowania państwa polskiego decydujące o jego bezpieczeństwie narodowym w ujęciu perspektywicznym i długofalowym.

Autor

Dr Jacek Raubo

Ekspert Fundacji Instytut Bezpieczeństwa i Strategii

Nowe działania w obrębie UE, podjęte w zakresie wzmocnienia możliwości FRONTEX[1], nakazują zastanowienie się nad strategicznym problemem, dlaczego obecnie dąży się do symultanicznego personalnego, technologicznego oraz prawnego poszerzenia przestrzeni aktywności tej Agencji (istniejącej od początku XXI w.). Jednocześnie, pojawia się potrzeba dokonania projekcji możliwych skutków takich działań w wymiarze długofalowym. Stąd też niniejsze rozważania oscylować będą wokół dwóch wątków – dlaczego dochodzi do zmian i jakie mogą być efekty w szerszej perspektywie.

Dlaczego zmiany:

  • Nastąpiła zmiana jakościowa w postrzeganiu bezpieczeństwa granic zewnętrznych Schengen, jako czynnika determinującego sieć relacji politycznych/społecznych/kulturowych/etc. wewnątrz poszczególnych państw, ale też w relacjach pomiędzy nimi oraz w relacjach z państwami poza Schengen/UE.

Należy na wstępie zauważyć, że szeroko pojmowane bezpieczeństwo zewnętrznych granic Strefy Schengen chyba jeszcze nigdy w swej historii nie stanowiło, dla państw ją tworzących, tak strategicznego wymiaru w sferze decyzji politycznych. Co więcej, mowa jest w tym ujęciu o zakresie polityki bezpieczeństwa, aspektów społecznych oraz kulturowych, mogących przekładać się na długofalowe zmiany w obrębie całych społeczeństw, jak i relacji pomiędzy poszczególnymi państwami europejskimi. Już teraz w części państw europejskich ruchy anty-imigranckie oraz sprzeciwiające się polityce wobec kryzysu migracyjnego dokonały pewnego wyłomu na scenach politycznych. Zaś podziały wewnątrz UE, widoczne szczególnie pomiędzy Polską-Węgrami, a np. Niemcami czy Francją w zakresie polityki imigracyjnej implikują napięcia również w innych elementach współpracy.

Oczywiście fundamentem, tego rodzaju zmian jakościowych w postrzeganiu bezpieczeństwa granic i roli FRONTEX, były w pierwszej kolejności wręcz ogólnoeuropejskie[2] reperkusje narastającej presji migracyjnej, której momentem przełomowym były w głównej mierze wydarzenia z 2015 r. Sam kryzys został ujęty w szeregu oddzielnych analiz, raportów oraz publikacji eksperckich, ale też publicystycznych. Wobec tego, nie istnieje potrzeba pokazywania jego przyczyn, przebiegu, itp.

Dla niniejszych rozważań kluczowe jest jednakże zauważanie, że to wówczas wprost okazało się, iż zasoby narodowe w obrębie ochrony granic zewnętrznych mogą być w takich przypadkach niewystarczające. Co więcej, podkreślenia wymaga także obserwacja, że część państw musiała posiłkować się synergią działań służb zajmujących się na co dzień bezpieczeństwem granic (najczęściej zasoby ministerstwa spraw wewnętrznych) oraz sił zbrojnych (ministerstwa obrony, a także wspierać własne operacje na granicach współpracą z innymi państwami, ich służbami oraz właśnie FRONTEX.

Przy czym, sam kryzys z 2015 r. nie może być ujmowany, niestety jako coś wyjątkowego, o jednorazowym charakterze występowania jeśli spojrzymy na kolejne prognozy. Przede wszystkim, mając na uwadze, że w zakresie presji migracyjnej UE jest de facto zależna od stabilności państw afrykańskich, woli politycznej części konkretnych rządów – np. Turcja, Maroko, etc. jak również generalnie rozwoju sytuacji politycznej w rejonie Bliskiego Wschodu. Tym samym, należy spodziewać się mówiąc wprost kolejnych sytuacji kryzysowych lub nawet kryzysów oraz ciągłej presji migracyjnej, która nie będzie podlegała, aż tak ekstraordynaryjnym środkom zaradczym.

Przy czym, w kontekście nowego strategicznego pozycjonowania bezpieczeństwa granic zewnętrznych Schengen, nie można zapominać o innych determinantach niż tylko migracyjne. Mowa jest o kwestii przepływu osób zaangażowanych w jakimś stopniu w działania terrorystyczne (szczególnie z regionu MENA), ale też chociażby o potrzebie oddziaływania na grupy przestępcze trudniące się przerzutem kontrabandy (szczególnie narkotyki i zróżnicowana siatka tras przerzutu).

  • Nowa wizja wzmocnionego FRONTEX wpisuje się w przestrzeń debaty o potrzebie wypracowania długofalowych i systemowych rozwiązań w obrębie bezpieczeństwa granic zewnętrznych Schengen. Szczególnie, że agencja była mocno krytykowana przede wszystkim w przestrzeni medialnej za słabość jej reakcji w dobie kryzysu migracyjnego.  

Od czasu zenitu kryzysu migracyjnego, w UE zauważalny staje się wymóg poszukiwania nowych rozwiązań systemowych, mogących być dopełnieniem dotychczasowych zasobów krajowych, ale już w wymiarze ogólnoeuropejskim. I tutaj rodzi się przestrzeń do debaty odnoszącej się do przeobrażającej się na naszych oczach Agencji FRONTEX. Trzeba zaznaczyć, iż sama Agencja[3], która już w 2016 r. została przekształcona formalnie w Europejską Agencję Straży Granicznej i Przybrzeżnej. Zaś jej zadania objęły nie tylko kontrolę migracji, lecz także pewne aspekty w obrębie zarządzania granicami zewnętrznymi, przy większej odpowiedzialności za zwalczanie przestępczości transgranicznej.

Przy czym, to właśnie teraz oprócz umocowania formalnego oraz zadań uwypukliła się wola zmian w obrębie jej struktur. Mówiąc wprost, bezpośrednio przekładających się na działania w terenie. Po pierwsze chodzi o prozaiczne, ale jakże istotne wzmocnienie kadrowe. Gdzie z poziomu ok. 1/1,5 tys. pracowników ma nastąpić przeskok do nawet 10 tys. stałej grupy funkcjonariuszy, odpowiadających za bezpieczeństwo granic zewnętrznych Schengen. Jak również wzbogacenie sprzętowe, poprzez uzyskanie dostępu do własnych jednostek pływających czy też latających. Rozszerzenie możliwości współpracy z państwami trzecimi, a także uzyskanie większej zdolności do wspierania państw członkowskich Schengen.

Trzeba jednak zaznaczyć, że ostatecznie wszelkie tworzone na szczeblu unijnym (i we współpracy z państwami stowarzyszonymi) plany zweryfikuje dopiero ich pełna implementacja lub jej brak, która może nastąpić w przeciągu kolejnych lat. Jednakże, już teraz można zwrócić uwagę na kilka kluczowych zysków w przestrzeni strategicznej, mogących płynąć, z tak dynamicznego i ostatecznie efektywnego wzmocnienia sił oraz zdolności do działania FRONTEX`u.

Jednak już teraz, można spróbować nakreślić potencjalne atuty wzmocnionego FRONTEX

  • Wzmocniony FRONTEX może stać się podstawowym elementem planistycznym w obrębie studiów nad możliwością wystąpienia kolejnego kryzysu/kryzysów migracyjnych o skali podobnej lub większej niż ta z 2015 r. Analitycy FRONTEX mogą bowiem uzyskać zdecydowanie szerszą perspektywę oraz możliwości zbierania danych, niż to ma miejsce w przypadku struktur państw narodowych. Co więcej, możliwa jest wizja efektywnego makro integratora i dystrybutora danych, które są niezbędnego do wspólnotowego/schengenowskiego działania. Wymaga to jednej zdecydowanej opieki ze strony podstawowych ośrodków unijnych oraz stworzenia efektywnej nici zaufania pomiędzy państwami, a FRONTEX. Ważne będą też potencjalne prace w obrębie kooperacji FRONTEX z aktywnością służb specjalnych poszczególnych państw, gdyż współczesne problemy migracyjne są i mogą być w jakimś stopniu skorelowane z aktywnością terrorystyczną, wywiadowczą, hybrydową, etc.
  • W wymiarze operacyjnym powstanie efektywnych (skala, zaplecze i możliwości prawne działania) i przede wszystkim mobilnych sił szybkiego reagowania na wypadek kryzysów, zwiększy nie tylko sam praktyczny wymiar bezpieczeństwa granic zewnętrznych, ale może przyczynić się do znacznej deeskalacji innych wyzwań w obrębie współczesnego bezpieczeństwa w Europie. Można to przedstawić na przykładzie ograniczania radykalizmów politycznych oraz społecznych, bazujących na chociażby narracji o nieskuteczności reakcji ogólnoeuropejskiej w sferze presji migracyjnej. Reformy strukturalne oraz pod względem zasobów (ludzkich i technicznych), jakimi dysponować ma FRONTEX mogą więc mieć przełożenie na poziom bezpieczeństwa, ale też na poziom stabilizacji debat w obszarze Schengen w wymiarze wykraczającym daleko poza same granice.
  • FRONTEX może stać się zarówno agregatorem nowych informacji w zakresie analizy danych obejmujących bezpieczeństwo granic, ale może czynić analogiczne ruchy względem rozwiązań technologicznych. Już teraz, FRONTEX animuje interesujące konferencje, spotkania i seminaria ze stroną badań i rozwoju, ale też przemysłem. Wraz z rozbudową własnego potencjału, niezależnego od wsparcia państw, pojawi się przestrzeń na nowe podejście do tego rodzaju kwestii. Chodzić może zarówno o implementację rozwiązań nowych, które będą oferowane następnie państwom – a więc wyznaczanie kierunku zmian technologicznych. Jak również, o możliwość dokonywania zakupów sprzętu na który nie stać konkretne państwa. W tym ostatnim przypadku należy zwrócić uwagę na testowanie rozwiązań w obrębie obserwacji lotniczej granic za pomocą aerostatów oraz bezzałogowych statków powietrznych (bsp). Takie wzmacnianie FRONTEX pod względem technologicznym można byłoby przyrównać chociażby do systemu AWACS w NATO. A więc, FRONTEX zyskałby zdolności technologiczne wykraczające poza możliwości poszczególnych formacji chroniących granice wewnętrze, tym samym mógłby im udzielać pomocy w wymiarze nie tylko operacyjnym, ale również strategicznym (np. w dobie sytuacji kryzysowej).

Wybrane wyzwania stojące w toku wzmacniania FRONTEX:

  • PROBLEM ODPOWIEDNIEGO ZAPREZENTOWANIA KWESTII NOWYCH MOŻLIWOŚCI DZIAŁANIA FRONTEX Szczególnie w dobie po kryzysie migracyjnym wszelkie działania wzmacniające FRONTEX muszą być odpowiednio przedstawione, jako element dopełniający potrzeby w zakresie wzmacniania narodowych zdolności do ochrony granic zewnętrznych Schengen. Inaczej, możliwe jest uzyskanie błędnego obrazu, że „nowy” FRONTEX będzie zajmował się kluczowymi kwestiami, niejako w zastępstwie działań poszczególnych państw lub zabierając im suwerenności. Należy przypuszczać, że tego rodzaju wątki będą prezentowane przez środowiska skrajne i radyklane w różnych częściach Europy, co więcej mogą się do nich odwołać np. aktorzy państwowi, w postaci chociażby rosyjskiej propagandy.
  • ZAGWARANTOWANIE RZECZYWISTEGO WYSOKIEGO POZIOMU FINANSOWANIA W PERSPEKTYWIE DŁUGOOKRESOWEJ Kluczowym czynnikiem determinującym zmiany w obrębie FRONTEX stanie się poziom rzeczywistych środków finansowych, które będą przeznaczane w wymiarze długookresowym na zasoby ludzkie tej struktury oraz jej wyposażenie. Szczególnie, że postęp technologiczny w zakresie ochrony granic wymaga ciągłego zwiększania poziomu finansowania, m.in. w związku z możliwością wystąpienia nowych wyzwań, wynikających z proliferacji pewnych rozwiązań do grup przestępczych, itp.
  • ODPOWIEDNIE POZYCJONOWANIE SIĘ WZGLĘDEM FRONTEX W ASPEKCIE POLITYKI POSZCZEGÓLNYCH PAŃSTW SCHENGEN Kluczowym politycznym problemem będzie utrzymanie spoistości postaw względem FRONTEX po stronie poszczególnych państw UE/Schengen. Chodzi o wzmocnienie agencji w okresie jej transformacji w przestrzeni nie tylko ośrodków decyzyjnych UE, ale również w stolicach poszczególnych państw. Należy uznać, że bardzo dobrym sygnałem stało się osadzenie siedziby FRONTEX w Polsce. Aczkolwiek, chodzi przede wszystkim o nie włączanie FRONTEX w bieżące i partykularne spory polityczne w poszczególnych państwach.
  • RZECZYWISTE ZESPOLENIE MISJI FRONTEX Z POSZUKIWANIEM NOWYCH ROZWIĄZAŃ TECHNOLOGICZNYCH Obecne bezpieczeństwo granic w coraz większym stopniu wymaga również patrzenia w przyszłość technologii. Począwszy od rozwiązań z dziedziny transportu morskiego, lądowego i lotniczego, a skończywszy na systemach teleinformatycznych. Dlatego, prawdziwa reforma FRONTEX nie powinna oznaczać jedynie zakupów istniejącego sprzętu, ale ciągłe patrzenie i wyszukiwanie nowych narzędzi, ale też poszukiwanie nowych narzędzi w zakresie reagowania na wyzwania w sferze bezpieczeństwa.

Konkluzja

Z optymizmem można odnotować unijne decyzje, które zapadają obecnie w układzie Rada-Komisja (informacja prasowa z 8 listopada 2019 r.) o wzmocnieniu FRONTEX. Potencjalna możliwość dysponowania gronem 10 tys. specjalistów, mobilnych do dyslokacji w rejon kryzysu (możliwości operacyjne mają pojawić się od 2021 r.) jest docelowo znacznym wzmocnieniem bezpieczeństwa granic zewnętrznych Schengen. Szczególnie, że dzieje się to w obliczu krytyki samej Strefy Schengen, jak i FRONTEX. Bardzo pozytywnie należy ocenić również plany szerszych zakupów sprzętowych, szczególnie, gdy weźmie się pod uwagę skalę zaangażowania ilościowego jednostek pływających, latających np. przy op. „Triton” czy „Themis”.

Jednakże, do 2021 r. de facto okaże się czy za deklaracjami politycznymi pójdą niezbędne siły oraz środki finansowe. Co więcej, FRONTEX oraz szerzej UE stoją przed możliwymi wyzwaniami w zakresie działań informacyjnych, które zapewne spotkają się z problemem pokazywania wzmacniania FRONTEX, jako zagrożenia dla suwerenności, nieefektywnego inwestowania pieniędzy w agencję, która „nie sprawdziła się” w trakcie kryzysu migracyjnego, etc. Trzeba też odnotować, że większy FRONTEX to nie tylko ludzie i sprzęt, to również potrzeba ciągłego wypracowywania nowych rozwiązań w sferze planistycznej i analitycznej względem sytuacji w skomplikowanym środowisku działania w XXI w. oraz przy zróżnicowanych wyzwaniach technologicznych.


[1] Nazwa od francuskiego zwrotu Frontières Extérieures oznaczającego granice zewnętrzne, FRONTEX powstał w 2004 r. Zaś, dla przypomnienia, sam układ z Schengen kluczowy dla wytworzenia sytuacji, gdzie pojawiły się granice zewnętrzne podpisano już w 1985 r.

[2] Dotyczyły one nie tylko państw Schengen, ale również innych państw Europy, stąd rozszerzone spojrzenie.

[3] Przy czym,  dla przypomnienia należy podkreślić, iż Agencja FRONTEX została utworzona jeszcze w 2004 r. Uznając, że istnieje już wówczas potrzeba udzielania pewnej formy pomocy państwom członkowskim UE i państwom stowarzyszonym w ramach Schengen w ochronie granic zewnętrznych.

Facebook Twitter LinkedIn